Lý luận chính trị

Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

Biên soạn: PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn

  1. Khái niệm, nội dung, đặc điểm của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

1.1. Khái niệm

Kiểm soát quyền lực nhà nước là một hệ thống cơ chế và biện pháp được nhà nước và xã hội thực hiện nhằm xem xét, theo dõi, đánh giá hoạt động của các cơ quan và nhân viên nhà nước, ngăn ngừa và loại bỏ những những hành vi sai trái, vi phạm trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, giữ cho việc thực thi quyền lực nhà nước đúng mục đích và hiệu quả.

          “Cơ chế” là một thuật ngữ có nguồn gốc từ khoa học kỹ thuật. Trong tiếng Anh “mechanism” (cơ chế) được hiểu như các bộ phận trong một cỗ máy hoặc là một quá trình được thiết lập mà nhờ đó một hoạt động được thực hiện. Khi vận dụng vào nghiên cứu các hiện tượng tự nhiên và xã hội thì khái niệm cơ chế được hiểu trên  hai bình diện: cơ chế trong tự nhiên và cơ chế xã hội. Nếu như cơ chế tự nhiên phản ánh cách thức tác động của quy luật vận động, phát triển của thế giới tự nhiên, không phụ thuộc ý chí con người thì cơ chế xã hội phản ánh nhận thức và sự vận dụng của con người đối với quy luật phát triển của các quá trình, sự vật, hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội.

Trong khoa học pháp lý, khái niệm “cơ chế pháp lý” xuất hiện từ thực tiễn giải quyết các vấn đề nảy sinh trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước. Cơ chế pháp lý được hiểu là tổng thể các yếu tố có quan hệ tác động qua lại mật thiết với nhau, bao gồm thể chế pháp lý, thiết chế và các bảo đảm để thực hiện một chức năng hoặc một nhiệm vụ nào đó trong quản lý nhà nước và xã hội. Trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực nhà nước, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước được hiểu là tổng thể các yếu tố thể chế, thiết chế và các điều kiện bảo đảm, có mối quan hệ hữu cơ, tương tác lẫn nhau nhằm xác lập các quyền và khả năng để kiểm soát quyền lực nhà nước có hiệu quả.

         1.2. Các bộ phận hợp thành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

       1.2.1. Thể chế pháp lý

Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học, thể chế là những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc mọi người phải tuân theo [1]. Theo định nghĩa này, thể chế được hiểu theo nghĩa hẹp bao gồm các quy tắc, luật lệ [2].

Trên thế giới, khái niệm “thể chế” (institution) được Douglass North, nhà kinh tế học đoạt giải Nobel kinh tế năm 1993, đưa ra lần đầu tiên trong cuốn sách “Thể chế, sự thay đổi thể chế và vận hành kinh tế” (1990) cùng với sự phân chia thể chế thành hai loại: thể chế chính thức và không chính thức [3]. Thể chế chính thức bao gồm hiến pháp và các luật lệ do nhà nước ban hành. Thể chế phi chính thức bao gồm các quy phạm xã hội khác như đạo đức, tập quán, tục lệ, tín điều tôn giáo…

Trong cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước, thể chế (theo nghĩa hẹp) là yếu tố cơ bản nhất vì nó có vai trò trước tiên tạo lập nên cơ chế. Thể chế đó bao gồm các quy định của Hiến pháp, các luật và các văn bản dưới luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước [4]. Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung quy định về vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền, nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục và hậu quả pháp lý để các chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền năng kiểm soát đối với toàn bộ hoạt động quyền lực nhà nước, bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tư pháp, đối với bộ máy nhà nước cũng như  đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương. Trong đó Hiến pháp là nền tảng, có vai trò định hướng và tạo lập nhưng nguyên tắc cơ bản bảo đảm cho hệ thống các quy định pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước đồng bộ, thống nhất, khả thi, có hiệu lực và hiệu quả.

Thể chế pháp lý trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bao gồm:

  1. a) Các quy định về nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước, đó là:

– Nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân

– Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc tthực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp;

– Nguyên tắc pháp chế XHCN;

– Nguyên tắc tập trung dân chủ;

–  Nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt động và trách nhiệm giải trình của cơ quan, tổ chức, cá nhân và người đứng đầu cơ quan, tổ chức.

  1. b) Các quy định về nội dung kiểm soát quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Đối với quyền lập pháp, đó là những quy định về phạm vi kiểm soát như tổ chức, hoạt động của hệ thống lập pháp, tính hợp hiến của các luật, phạm vi hoạt động lập pháp, việc tham gia của các chủ thể vào quá trình lập pháp. Đối với quyền hành pháp, đó là các quy định về phạm vi kiểm soát như tổ chức, hoạt động của hệ thống cơ quan hành pháp, việc thực hiện quyền hành pháp, chức năng hành chính và chấp hành của Chính phủ, tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính nhà nước; tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành. Đối với quyền tư pháp, đó là các quy định về phạm vi kiểm soát gồm: tổ chức và hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án và các cơ quan, tổ chức khác tham gia thực hiện quyền tư pháp (luật sư, giám định tư pháp, trợ giúp pháp lý…).

 

  1. c) Nhóm quy định về chủ thể kiểm soát và đối tượng kiểm soát.

 Các chủ thể thực hiện việc kiểm soát gồm các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -xã hội, các tổ chức đoàn thể nhân dân, các phương tiện thông tin đại chúng, cá nhân công dân, cụ thể là:

– Đảng cộng sản Việt Nam;

– Các cơ quan dân cử: Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp;

– Chính phủ, UBND các cấp

– Tòa án nhân dân;

– Viện kiểm sát nhân dân;

– Kiểm toán Nhà nước;

– Hội đồng bầu cử quốc gia;

– Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;

– Các tổ chức, đoàn thể nhân dân khác, báo chí và cá nhân công dân.

    Đối tượng kiểm soát gồm :

– Cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp;

– Cơ quan thực hiện quyền hành pháp;

– Cơ quan thực hiện quyền tư pháp;

– Chính quyền địa phương;

– Các cá nhân được giao trách nhiệm và thẩm quyền trong thực hiện quyền lực nhà nước.

  1. d) Nhóm quy định về trình tự, thủ tục và phương thức kiểm soát:

– Các quy định về thủ tục và trình tự kiểm soát riêng cho từng cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp;

– Các quy định về các hình thức kiểm soát như xem xét báo cáo của cơ quan nhà nước, chất vấn của đại biểu dân cử, giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm, trưng cầu ý dân, phản biện xã hội.

  1. e) Nhóm quy định về hậu quả pháp lý của kiểm soát:

– Đối với các hình thức kiểm soát mang tính nhà nước, kết quả kiểm soát là việc ra các kiến nghị,  yêu cầu,  quyết định và biện pháp mang tính cướng chế đối với đối tượng kiểm soát. Có thể là đình chỉ, bãi bỏ, hủy bỏ, tạm ngưng, sửa đổi văn bản pháp lý mà đối tượng bị kiểm soát đã ban hành. Hoặc có thể là các biện pháp mang tính chế tài xử lý như cách chức, giáng chức, truy tố người vi phạm trước pháp luật; giải thể cơ quan, tổ chức.

– Đối với kiểm soát xã hội  (kiểm soát của các tổ chức, đoàn thể xã hội, báo chí) không mang tính cưỡng chế nhà nước thì chỉ ở mức độ kiến nghị hoặc thông qua dư luận xã hội đề nghị các cơ quan, tổ chức , người có thẩm quyền xem xét, xử lý các vi phạm của đói tượng bị kiểm soát.

1.2.2.Thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước

Thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước  là các  cơ quan, tổ chức được hình thành và hoạt động trên cơ sở quy định của Hiến pháp và pháp luật để các chủ thể có thẩm quyền thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước trong cả 3 lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp.

  1. a) Các thiết chế kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước gồm:

– Quốc hội;

– Chủ tịch nước;

– Chính phủ;

– Tòa án nhân dân;

– Viện kiểm sát nhân dân;

– Kiểm toán Nhà nước;

– Hội đồng bầu cử quốc gia;

– HĐND và UBND các cấp.

  1. a) Các thiết chế kiểm soát bên ngoài bộ máy nhà nước gồm:

– Đảng Cộng sản Việt Nam

– Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;

– Các tổ chức, đoàn thể nhân dân;

–  Các thiết chế dân chủ ở cơ sở.

– Các cơ quan thông tin đại chúng được pháp luật cho phép hoạt động.

        1.2.3. Các bảo đảm cho cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước 

      – Bảo đảm về kinh tế: Kinh tế có vai trò bảo đảm cho việc xây dựng, hoàn thiện và vận hành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước. Nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo có ý nghĩa quyết định trong việc bảo bảo đảm nguồn lực vật chất để các thiết chế kiểm soát quyền lực tồn tại và hoạt độngcó hiệu quả.

Bảo đảm về chính trị:  thể chế chính trị nhất nguyên ở Việt Nam là điều kiện cơ bản để tạo ra một đời sống có tính thống nhất và ổn định cao, thực hiện được sự thống nhất quyền lực nhà nước. Từ đó tạo được các điều kiện thuận lợi để các chủ thể thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước theo một định hướng chung, thống nhất.

      – Bảo đảm về dân chủ: môi trường dân chủ và pháp quyền trong Nhà nước pháp quyền XHCN là bảo đảm quan trọng để cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành có hiệu quả . Một chế độ chính trị dân chủ, cởi mở, một trật tự xã hội mà luật giữ vị trí tối thượng, quyền con người, quyền công dân được luật ghi nhận, được bảo vệ và bảo đảm thực hiện trên thực tế loà bảo đảm quan trọng cho việc thực hiện có chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước.

       1.3. Đặc điểm của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

  1. 3.1. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành trên cơ sở nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”

Kiểm soát quyền lực nhà nước xuất phát từ nguyên lý chủ quyền nhân dân. Nhân dân, với tư cách toàn thể công dân Việt Nam, là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực nhà nước và nhà nước. Đó là cơ sở dẫn đến bản chất của việc tổ chức quyền lực nhà nước là việc ủy quyền từ chủ thể quyền lực. Trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, Nhà nước luôn ở vị trí bị kiểm soát trong mối quan hệ với nhân dân.

1.3.2. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành trong thể chế chính trị nhất nguyên

Chế độ chính trị nhất nguyên xác lập vị trí cầm quyền và vai trò lãnh đạo duy nhất của Đảng Cộng sản đối với nhà nước và xã hội. Lịch sử cách mạng Việt Nam qua các thời kỳ đã khẳng định Đảng Cộng sản Việt Nam – chính đảng duy nhất lãnh đạo thắng lợi cách mạng Việt Nam đã và đang xây dựng, phát huy, bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. Ở mọi tiến trình cách mạng, Đảng đã dựa vào nhân dân, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình. Đảng là lực lượng lãnh đạo nhà nước, lãnh đạo xã hội, tự đặt tổ chức và hoạt động của mình trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Đặc điểm này thể hiện vai trò lãnh đạo của Đảng, chức năng quản lý của Nhà nước và quyền làm chủ của nhân dân. Đó cũng là điểm khác biệt của kiểm soát quyền lực trong Nhà nước pháp quyền XHCN so với nhà nước tư sản.

          1.3.3. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành trên cơ sở nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, không tạo ra sự đối trọng hay loại trừ nhau giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp

Thể chế chính trị Việt Nam không dựa trên nguyên tắc tam quyền  phân lập mà dựa trên nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, coi quyền lực là một chỉnh thể thống nhất và thống nhất ở nhân dân. Cơ chế ủy quyền, trao quyền từ nhân dân tạo ra sự phân công cho các chủ thể khác nhau thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Các cơ quan này phối hợp và kiểm soát lẫn nhau. Đây là điều kiện cơ bản để nhân dân giao quyền mà không bị lạm quyền, nhân dân kiểm soát và đánh giá được hiệu lực, hiệu quả thực hiện các phạm vi quyền lực mà mình đã ủy quyền. Mỗi chủ thể được ủy quyền, được trao quyền có quyền lực độc lập, kiểm soát chủ thể kia để hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền, tùy tiện trong thực thi quyền lực nhà nước.

1.3.4. Cơ  chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước có phạm vi rộng

Cơ chế đó bao gồm các hình thức kiểm soát bên trong hệ thống và kiểm soát bên ngoài hệ thống. Với tư cách là một chỉnh thể thống nhất, quyền lực nhà nước thiết lập cơ chế kiểm soát từ bên trong đối với các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Mỗi cơ quan của từng hệ thống lại thiết lập cơ chế kiểm soát ngay trong nội bộ của mình. Bên cạnh đó, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -xã hội và các tổ chức xã hội khác, cá nhân công dân, các phương tiện thông tin đại chúng đều có những  hình thức tham gia thích hợp vào kiểm soát quyền lực nhà nước.

           1.4. Mối quan hệ giữa thể chế, thiết chế và các biện pháp bảo đảm vận hành của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

Các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước có mối quan hệ mật thiết, chi phối, tác động qua lại lẫn nhau, cùng quyết định hiệu quả hoạt động của toàn bộ cơ chế. Trong cơ chế đó, yếu tố thể chế có vai trò then chốt, luôn đi trước một bước và là cơ sở pháp lý chi phối việc hình thành các thiết chế và xác lập các khả năng, điều kiện bảo đảm cho việc hoàn thiện và hoạt động của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước có mối liên hệ mật thiết, phụ thuộc và chịu sự chi phối, quyết định của thể chế pháp lý nói chung. Khi thể chế pháp lý có sự thay đổi thì thể chế liên quan đến cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước cũng thay đổi, kéo theo sự thay đổi của các thiết chế và các bảo đảm cho cơ chế vận hành .

Yếu tố thiết chế có vai trò hiện thực hoá quy định của thể chế bằng thiết lập cấu trúc tổ chức và hoạt động tương ứng với cấu trúc hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước trên cơ sở quy định của pháp luật. Các thiết chế hoạt động, tương tác với nhau tác động trực tiếp đến quyền lực nhà nước và chỉ có hiệu quả khi có các điều kiện bảo đảm tương ứng, do đó thiết chế có tác động trở lại trong việc hoàn thiện thể chế và các bảo đảm cho cơ chế hoạt động.

Các yếu tố bảo đảm cho cơ chế vận hành  là căn cứ cho việc xây dựng, hoàn thiện thể chế, là nguồn lực để các thiết chế duy trì tổ chức và hoạt động, đồng thời là cơ sở và điều kiện để thiết lập, vận hành toàn bộ cơ chế nhằm đạt được mục đích kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì nếu không có các bảo đảm thì thể chế chỉ tồn tại trên văn bản và thiết chế chỉ hoạt động trên lý thuyết.

Dựa vào  nguyên lý về mối liên hệ và tương tác nêu trên trên đây, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành thông qua hoạt động của các chủ thể kiểm soát và đối tượng kiểm soát, cụ thể là:.

– Các chủ thể kiểm soát căn cứ chức năng nhiệm vụ của mình lập kế hoạch thực hiện kiểm soát bằng những hình thức khác nhau; chuẩn bị nhân lực, điều kiện vật chất để thực hiện việc kiểm soát. Tiến hành các hoạt động cụ thể như giám sát, kiểm tra, thanh tra, chất vấn… Đánh giá và đưa ra quyết định, kiến nghị, biện pháp cụ thể đối với đối tượng kiểm soát. Tổ chức thực hiện các quyết định, kiến nghị hoặc biện pháp xử lý. Sau cùng là kiểm tra, đánh giá tổng kết việc kiểm soát.

  1. b) Các đối tượng kiểm soát có trách nhiệm phải báo cáo, giải trình, cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước; đồng thời thực hiện kết luận, kiến nghị hoặc biện pháp mà chủ thể kiểm soát đã nêu.
  2. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 và thực tiễn vận hành
      2.1.  Thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước

          2.1.1. Các quy định về kiểm soát quyền lập hiến, lập pháp của Quốc hội

         Theo Hiến pháp, thẩm quyền của Quốc hội giới hạn ở ba nhóm quyền hạn và nhiệm vụ: lập hiến, lập pháp; giám sát tối cao; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Việc thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, làm luật và sửa đổi luật là đối tượng của kiểm soát. Quyền lập pháp được giới hạn bởi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó quy định chặt chẽ, cụ thể  thẩm quyền ban hành văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; thẩm quyền kiểm soát tính hợp hiến của quy trình và thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc của Quốc hội và các ủy ban của Quốc hội đối với các dự án luật; giới hạn ủy quyền lập pháp của Quốc hội cho Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan nhà nước khác ở Trung ương và địa phương. Việc kiểm soát quyền lập pháp được thực hiện thông qua việc Chủ tịch nước công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh, đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua (nếu pháp lệnh đó vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất).

Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 quy định cụ thể về kiểm soát của nhân dân đối với cơ quan lập hiến, lập pháp. Theo đó, trưng cầu ý dân được tiến hành với cách thức cử tri cả nước trực tiếp biểu quyết bằng hình thức bỏ phiếu quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước như  lấy ý kiến nhân dân về toàn văn Hiến pháp hoặc một số nội dung quan trọng của Hiến pháp; vấn đề đặc biệt quan trọng về chủ quyền, lãnh thổ quốc gia, về quốc phòng, an ninh, đối ngoại có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của quốc gia; vấn đề đặc biệt quan trọng về kinh tế – xã hội có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của đất nước và các vấn đề đặc biệt quan trọng khác của đất nước.

2.1.2. Các quy định về kiểm soát quyền hành pháp  

Thể chế kiểm soát quyền hành pháp quy định việc kiểm soát ở lĩnh vực này được thực hiện chủ yếu ở hai phương diện: 1) tính hợp pháp trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp; 2)  hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành pháp. Việc kiểm soát quyền hành pháp thông qua giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với hoạt động của Chính phủ, của chính quyền địa phương. Đối tượng kiểm soát là tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành pháp, hoạt động xây dựng, hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách; các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành pháp ban hành theo thẩm quyền, các quyết định hành chính, các hành vi hành chính. Luật tổ chức  Quốc hội quy định Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Thủ tưởng  Chính phủ nếu trái với  Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Trong phạm vi thẩm quyền, Ủy ban thường vụ Quốc hội giám sát hoạt động của  Chính phủ,  đình chỉ hoặc theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội đình chỉ văn bản của Chỉnh phủ, Thủ tướng  Chính phủ nếu trái với  Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

Hiến pháp cũng quy định việc kiểm soát của Chủ tịch nước đối với Chính phủ. Việc kiểm soát quyền hành pháp từ phía cơ quan tư pháp được tiến hành thông qua việc xét xử của tòa án hành chính. Tòa án hành chính có thẩm quyền phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính và hành vi hành chính trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước của cơ quan và công chức nhà nước, buộc cơ quan hành chính nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức phải bồi thường.

2.1.3. Các quy định về kiểm soát quyền tư pháp

Hiến pháp xác định Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp. Với nguyên tắc độc lập xét xử của Thẩm phán và Hội thẩm, không một tổ chức, cá nhân nào được can thiệp vào việc xét xử của Tòa án. Việc kiểm soát quyền tư pháp vì vậy cũng có những điểm đặc thù. Trước hết, Quốc hội thực hiện giám sát tối cao dối với tổ chức và hoạt động của tòa án, viện kiểm sát; Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước giám sát hoạt động của tòa án.

Viện kiểm sát nhân dân là thiết chế độc lập trong bộ máy nhà nước, có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp. Trong thực hành quyền công tố, Viện kiểm sát thực hiện việc buộc tội của Nhà nước đối với người phạm tội. Trong hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp, được thực hiện ngay từ khi tiếp nhận và giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố. Đồng thời kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt quá trình giải quyết vụ án hình sự, hành chính, vụ, việc dân sự, việc thi hành án.

2.1.4. Các quy định về kiểm soát Hội đồng nhân dân

        Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp được kiểm soát bới các cơ quan nhà nước như Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ. Theo Luật tổ chức chính quyền địa phương, kết quả bầu Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải được Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn.

Theo Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban thường vụ Quốc hội  kiểm soát hoạt động của HĐND thông qua việc xem xét báo cáo hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, ra nghị quyết về hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; Xem xét nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; ra nghị quyết về việc xem xét nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Nội dung nghị quyết xác định nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái hoặc không trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; trường hợp nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nghị quyết đó. Giám sát việc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng bầu cử quốc gia xem xét kết quả giám sát và giải quyết theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan, tổ chức có liên quan giải quyết kịp thời các kiến nghị của Đoàn giám sát theo quy định của pháp luật về bầu cử.

Theo Luật tổ chức Chính phủ, Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ.

Theo Luật tổ chức chính quyền địa phương, HĐND cấp huyện chịu sự giám sát của HĐND cấp tỉnh. Theo đó, kết quả bầu Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp huyện phải được Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn; kết quả bầu Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp xã phải được Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện phê chuẩn. HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp huyện;Giải tán Hội đồng nhân dân cấp huyện trong trường hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhân dân và trình Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn; phê chuẩn nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện về việc giải tán Hội đồng nhân dân cấp xã.

Hội đồng nhân dân cấp xã chịu sự kiểm soát của HĐND cấp huyện, theo đó, HĐND cấp huyện quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở huyện; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp xã.

2.1.5. Các quy định về kiểm soát của xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước

Kiểm soát của xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước thực hiện thông qua hoạt động giám sát xã hội, được Hiến pháp và nhiều luật khác quy định. Trước tiên phải kể đến Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở pháp lý rất quan trọng của giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước. Theo đó, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện chính sách, pháp luật. Bên cạnh đó, các luật khác đều ghi nhận các quy định về giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước như Luật tổ chức chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại, Luật tố cáo, Luật Phòng chống tham nhũng…

Bên cạnh đó, báo chí có vai trò không nhỏ trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Luật Báo chí hiện hành quy định người đứng đầu cơ quan báo chí có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trả lời vấn đề mà công dân nêu ra trên báo chí.

2.2. Thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước

2.2.1. Thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong bộ máy nhà nước

Các thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong bộ máy nhà nước rất đa dạng ở nhiều cấp độ. Quốc hội, HĐND các cấp thực hiện kiểm soát việc thực hiện quyền lực của Chính phủ và UBND các cấp thông qua việc xem xét báo cáo công tác, chất vấn, giám sát, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm.

Chủ tịch nước kiểm soát hành pháp thông qua việc xem xét báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ Có quyền tham dự phiên họp của Chính phủ; yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước.

Chủ tịch nước kiểm soát tư pháp thông qua việc đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm phán các Tòa án khác, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định đặc xá; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội công bố quyết định đại xá. Xem xét đơn xin ân giảm án tử hình.

Kiểm toán nhà nước giúp Quốc hội kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.

Chính phủ kiểm soát lập pháp và tư pháp thông qua nhiệm vụ cung cấp nhân sự và tài chính. Trong nội bộ hệ thống hành pháp, Chính phủ thực hiện kiểm soát thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra; giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, chống quan liêu, tham nhũng.

Tư pháp kiểm soát hành pháp thông qua xét xử các vụ án hành chính của Tòa án. Ngoài việc xét xử các vụ án hình sự, dân sự, Tòa án có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, giải quyết trách nhiệm bồi thường của cơ quan và công chức nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính.

Đối với Viện kiểm sát, Hiến pháp quy định Viện kiểm sát nhân dân là thiết chế độc lập trong bộ máy nhà nước. Viện kiểm sát có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, bao gồm hoạt động khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án và các hoạt động tư pháp khác có liên quan.

2.2.2. Thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên ngoài bộ máy nhà nước

Thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên ngoài bộ máy nhà nước rất đa dạng.Trước hết, đó là kiểm tra, giám sát của Đảng Cộng sản – được coi là hình thức kiểm tra, giám sát chính trị -xã hội vì đối tượng kiểm tra, giám sát là hoạt động của tổ chức đảng, hành vi của đảng viên là công chức,viên chức trong bộ máy nhà nước.

Mặt trận Tổ quốc  Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận giám sát đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc.

Các cơ quan báo chí (báo in, báo hình, báo nói, báo điện tử) với chức năng đặc thù của mình, phản ánh những vấn đề trong thực tiễn kiểm soát quyền lực nhà nước như ý kiến của công dân tham gia xây dựng và thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, góp ý kiến, phê bình, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo đối với các cơ quan, tổ chức cá nhân.

         2.3. Thực tiễn vận hành của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước và hướng hoàn thiện

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) ghi nhận nguyên tắc quyền lực nhà nước phải được kiểm soát. Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật ban hành sau đó về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đã thể chế hóa nguyên tắc này, dần hình thành nên cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước. Trong thực tiễn vận hành của cơ chế cho thấy, kiểm soát quyền lực nhà nước đã thu được những kết quả tích cực, ngăn chặn và phòng ngừa được các hiện tượng vi phạm pháp luật, lạm quyền, tùy tiện, tham nhũng từ phía các cơ quan và công chức nhà nước, góp phần lành mạnh hóa bộ máy công quyền. Các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước bảo đảm nguyên tắc tự kiểm tra và đặt dưới sự kiểm tra từ phía các cơ quan, tổ chức khác. Các yếu tố giám sát, kiểm tra từ bộ phận này đối với bộ phận khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước tạo ra khả năng phòng ngừa các hành vi vượt quá giới hạn thẩm quyền và lạm quyền, dẫn đến việc vi phạm Hiến pháp và pháp luật, xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng đã thu được những kết quả rất quan trọng, bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật đi đúng hướng, thể chế hóa đúng đắn đường lối, chủ trương của Đảng. Ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống của cán bộ, đảng viên trong bộ máy nhà nước, đấu tranh kiên quyết phòng, chống tham nhũng, góp phần nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Ðảng, làm trong sạch bộ máy nhà nước, củng cố niềm tin của nhân dân vào chế độ XHCN. Giám sát của xã hội đã có những chuyển biến tích cực, huy động được sức mạnh của nhân dân, thông qua hình thức dân chủ trực tiếp để kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan và công chức nhà nước, phát hiện để các cơ quan có thẩm quyền xử lý những công chức vi phạm pháp luật và đạo đức công vụ.

Bên cạnh đó, cũng phải thấy những hạn chế trong tổ chức thực hiện việc kiểm soát quyềm lực nhà nước như Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII đã chỉ rõ “chưa chế định rõ, đồng bộ, hiệu quả cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở các cấp. Tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động của các thiết chế cơ bản trong bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa như Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, hệ thống tư pháp còn những điểm chưa thực sự hợp lý, hiệu lực, hiệu quả. Chưa khắc phục được sự chồng chéo, vướng mắc về chức năng, nhiệm vụ giữa các thiết chế, làm ảnh hưởng tới sự thống nhất quyền lực nhà nước và hiệu quả hoạt động của Nhà nước” [5].  Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII tiếp tục chỉ rõ: “Cơ chế kiểm soát quyền lực chưa hoàn thiện; vai trò giám sát của nhân dân chưa được phát huy mạnh mẽ… Cơ chế kiểm soát quyền lực trong Đảng và Nhà nước chưa đầy đủ, đồng bộ; hiệu lực, hiệu quả chưa cao” [6].

Vì vậy việc kiểm soát  còn gặp nhiều vướng mắc, đó là:

– Hệ thống pháp luật về kiểm soát quyền lực còn thiếu đồng bộ, một số quy định còn mang tính tuyên bố, cam kết, chưa chế định thành những quy phạm cụ thể để kiểm soát quyền lực một cách hiệu quả.

– Trong kiểm soát quyền lực nhà nước còn một số vấn đề cần nghiên cứu hoàn thiện như: 1) Nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp được giao cho nhiều cơ quan nên trách nhiệm trong bảo vệ Hiến pháp chưa cụ thể. Điều 119 Hiến pháp ghi nhận “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định” nhưng qua hơn 6 năm thi hành  Hiến pháp, cơ chế này vẫn chưa hoàn thiện. Một số đạo luật sau khi có hiệu lực phát hiện có sai sót hoặc có điều khoản chưa phù hợp thì Quốc hội lại tự mình khắc phục. Trong khi đó, phương thức kiểm soát của Tòa án nhân dân đối với cơ quan lập pháp chưa được chế định. 2) Phương thức kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp chưa được xác lập đầy đủ, chủ yếu được thực hiện thông qua việc quản lý nhân sự và kinh phí hoạt động. 3) Các biện pháp bảo đảm thực hiện việc kiểm soát xã hội chưa phát huy hiệu quả.

– Cơ chế kiểm soát bên trong các cơ quan nhà nước hiệu quả thấp. Công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát thiếu thường xuyên. Vẫn còn những trường hợp xử lý chưa nghiêm đối với những tập thể, cá nhân, nhất là người đứng đầu không hoàn thành nhiệm vụ.

– Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương giữa các cơ quan dân cử, cơ quan quản lý nhà nước, tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân chưa được cụ thể hóa. Tính công khai, minh bạch trong hoạt động và trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức, viên chức còn hạn chế.

– Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát xét xử của Tòa án nhân dân, trong khi đó Hiến pháp quy định nguyên tắc độc lập của Thẩm phán và Hội thẩm khi xét xử.

– Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp nhưng lại được tổ chức theo một hệ thống dọc tương tự  như một bộ của cơ quan hành pháp, chừng nào đó tạo ra sự khép kín trong hệ thống, chưa phù hợp với cách thức tổ chức của cơ quan xét xử.

– Tổ chức bộ máy, phương thức hoạt động của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội, các đoàn thể nhân dân chậm đổi mới, một số nhiệm vụ còn trùng lắp; giám sát xã hội hiệu quả không cao.

        Từ thực tiễn nêu trên, cần thực hiện một số giải pháp tăng cường hiệu lực của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước:

1- Xây dựng cơ chế phán quyết các vi phạm Hiến pháp trong tổ chức, họat động thực thi quyền lực của các thiết chế nhà nước. Ban hành Luật về bảo vệ Hiến pháp để cụ thể hóa khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013. Thiết chế này cần  được giao cả thẩm quyền xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản dưới luật để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

2Hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát của Chính phủ đối với lập pháp và tư pháp; cụ thể hóa cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương.

3- Tiếp tục hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát trong nội bộ từng nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp; thực hiện nhất quán và đồng bộ chủ trương cải cách hành chính và cải cách tư pháp và cải cách pháp luật. Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống các quy định pháp luật về tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan, cán bộ, công chức, viên chức nước.

4-  Ban hành Luật phản biện xã hội và giám sát xã hội nhằm chế định rõ hơn vai trò và chức năng của giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước.

5- Thiết lập cơ chế phối hợp giữa kiểm tra, giám sát của Đảng, thanh tra, kiểm tra của Nhà nước với giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam./.

 

 

          

[1] Xem Từ điển tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, Nxb Từ điển bách khoa, Hà Nội, 2000

[2] PGS.TS. Phạm Thị Túy cho rằng nội hàm thể chế bao gồm 3 yếu tố chính: Hệ thống pháp luật, các quy tắc xã hội điều chỉnh các mối quan hệ và các hành vi được pháp luật thừa nhận của một quốc gia; Các chủ thể thực hiện và quản lý sự vận hành xã hội (bao gồm nhà nước, cộng đồng cư dân, các tổ chức xã hội dân sự); Các cơ chế, phương pháp, thủ tục thực hiện hoạt động xã hội, quản lý và điều hành sự vận hành xã hội; Xem: PGS. TS. Phạm Thị Túy, Từ điển mở: Thể chế, Tạp chí Lý luận chính trị số 3-2014, http://www.lyluanchinhtri.vn/index.php/tu-dien-mo/item/675-the-che.html.

[3] Douglass C.North (1990), Institution, Institutional Change and Economic Performance, peg .4.

[4] PGS TS. Nguyễn Minh Đoan cho rằng thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước còn bao gồm cả các quy định trong điều ước quốc tế và tập quán quốc tế; xem: Nguyễn Minh Đoan, Vũ Thu Hạnh: Các yếu tố cấu thành của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 7 năm 2014

[5] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr.173

[6] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2021, tr.89, 93

 

About the author

dainganxanh

Leave a Comment